Neuspjela ‘ustavna reforma’ Federacije BiH uz pomoć SAD-a

“Nadati se da nije sporno ni za jednog člana ove radne skupine da bi trebalo težiti takvim ustavnim rješenjima u Federaciji BiH, te u cijeloj zemlji kasnije, koja bi respektirala iskustva  složenih demokratskih zemalja i/ili integracija”, kazao sam na prvom sastanku Ekspertne skupine (ES) za pripremu preporuka za promjenu Ustava Federacije BiH, održanom 16. siječnja 2013. u Veleposlanstvu SAD-a u Sarajevu. Radilo se o reanimaciji „ustavne reforme“ nakon propasti one iz 2006., uz transparentnu podršku „treće strane“, veleposlanika SAD u BiH, H. E. Patricka Moona.

Piše: dr. sc. Mile Lasić/herzegovina.in

Njemu je uspjelo početkom 2013. okupiti neovisni tim stručnjaka, koji su trebali osmisliti preporuke za prvu domaću i proeuropsku „ustavnu reformu“. Ekspertnu skupinu su činili: prof. dr. sc. Mirjana Nadaždin–Deftedarević (Univerzitet Džemal Bijedić u Mostaru) prof. dr. sc. Kasim Trnka (Univerzitet u Sarajevu), prvi predsjednik Federacije BiH Krešimir Zubak, predsjednik Foruma građana Tuzla Vehid Šehić i moja malenkost. Suradnici ES-a su bili: gospođa Meagan Smith-Hrle, u svojstvu USAID-ove logističarke, te doc. dr. sc. Zlatan Begić, u svojstvu tajnika ES-a i ekonomista dr. sc. Muamer Halilbašić, koji je uradio analizu neracionalnih troškova u Federaciji.

Blistavi primjer posredovanja „treće strane“

Vjerovali ili ne, u skoro jednogodišnji angažman ES-a nije se uopće miješao američki veleposlanik Patrick Moon, izuzev što je već na prvom sastanku ES-a precizirao da nema razgovora ni o „trećem entitetu“ ni o ustavnoj reformi u RS-u. Uostalom, u to vrijeme je pisao blogove i o ovomu, što su mediji bliski Veleposlanstvu revnosno prenosili. Sugerirao nam je izravno, pak, da proanaliziramo neracionalnost ustroja i osmislimo uklanjanje prepreka racionalnom i efikasnom funkcioniranju Federacije BiH, jer je već tada bilo svima jasno da u Federaciji tinja „zamrznuti konflikt“ bošnjačkih i hrvatskih političkih subjekata, kojeg bi se moralo čim prije „odmrznuti“.

Mi smo prvo uradili „Analizu opravdanosti…“„ koju zovem „kritičkom analizom“ političkog sustava, po uzoru na čuvenu analizu uoči smrti SFRJ-a, pa potom i preporuke za ustavnu reformu. I analizu i preporuke smo uradili poslije silnih razgovora s vladinim i nevladinim sektorom, naravno.

Oko tih naših 180 preporuka za promjenu Ustava Federacije, vodila se potom žustra rasprava na dvodnevnoj međunarodnoj konferenciji u Sarajevu, sredinom svibnja 2013. Potom smo preporuke dijelom dopunili i poslali u Zastupnički dom Parlamenta, kako bi u njemu krajem lipnja bila obavljena rasprava u kojoj smo sudjelovali i mi iz ES-a, te usvojen zaključak da je „ustavna reforma“ otvorena, te da se u nju uključe i politčke stranke i druga radna tijela Parlamenta sa svojim prijedlozima.

Mi smo kao ES bili konačno osnaženi demokratskim legitimitetom Zastupničkog domom, pa i opunomoćeni za ulogu moderatora svojevrsnog „ustavnog konventa“,  pa smo tijekom ljetnih mjeseci i obavili javnu raspravo o našim prijedlozima i u Sarajevu i u Zenici i u Tuzli i u Travniku i u Bihaću i u Goraždu i u Mostaru, dakle u svim regionalnim centrima, u kojima su sudjelovale u pravilu i  općinske strukture određene regije. Razgovarali smo i s pravnim stručnjacima i nevladinim sektorom i  onim političkim dužnosnicima koji su bili voljni u ovome sudjelovati, jer su oni najmoćniji politički subjekti bili nerijetko suzdržani.

Tek poslije toga smo izradili „radnu osnovu“ budućeg Ustava Federacije u BiH, da bismo je u rujnu 2013. i predali Tajništvu Parlamenta Federacije. Tajništvo je potom pripremilo za završnu raspravu u Zastupničkom domu, u studenom 2013. i našu „Analizu opravdanosti…“ i dorađene preporuke i radnu osnovu „Ustava Federacije u BiH“ i u tiskanoj i u digitaliziranoj formi.

Temeljem kompetencija bivšeg jugoslavenskog diplomata i sveučilišnog profesora, nadležnog za posredovanje znanja studentima iz oblasti europskih integracija, međunarodnih odnosa i suvremene diplomacije, smijem ustvrditi da je rad Ekspertne skupine, upravo uz korektnu logističku podršku USAID-a, bio udžbenički, blistavi primjer posredovanja „treće strane“ u uvjetima kad je trebalo odmrznuti „zamrznuti konflikt“ u BiH. Američkoj administraciji se mora i post festum biti zahvalan na ovom pokušaju, pa joj tek potom zamjeriti što je u finišu odustala od daljnjih pritisaka na domaću političku klasu, bez koje i nije moglo biti „ustavne reforme“.

Nažalost,  s  raspravom u Zastupničkom domu poklopilo se i okončanje rada ES-a i odlazak H. E. Patricka Moona iz BiH i dolazak njegove nasljednice, Her Excellency Maureen Cormack, očigledno bez ikakvih ovlasti za reanimaciju „ustavne reforme“. Uzaludno sam pisao u više navrata moje dobronamjerne apele za „reanimaciju“ Moonovoj nasljednici, koje se uopće u sarajevskim medijima, u kojima sam godinama pisao, nisu više mogli objaviti. Veleposlanica SAD-a u BiH je, inače, prije par dana kazala: “Puno je puta međunarodna zajednica pokušavala pomoći BiH da reformira Dayton da bi ustav ove zemlje bio usklađen s njenim potrebama – kroz aprilski paket, butmirski proces, te posljednje pregovore o Odluci o slučaju ‘Sejdić i Finci’.

Svaki put su neki bh. političari, zbog vlastite političke dobiti, blokirali istrajne i iskrene napore da se ova zemlja pokrene naprijed.“ Sve je to točno, ali je još indikativnije što Veleposlanica SAD nije ni spomenula uzaludni rad Ekspertne skupine na „ustavnoj reformi“ u Federaciji, iako je njezin rad američka administracija sponzorirala.

Unatoč svakojakim špekulacijama u vezi rada „američke Ekspertne skupine“, ili upravo zbog njih, dužan sam kao jedan od sudionika ovog neuspjelog projekta kazati da su Amerikanci nama u ES-u prepustili da sami, sukladno znanju i savjesti, pokušamo oformiti projekt ustavne reforme u Federaciji BiH. Našu ES se ne smije ni u kojem slučaju dovoditi u vezu s preambicioznim projektom mladih pravnika, koje je također sponzorirao USAID, a koji su potrčali nacrtati preustroj Federacije po regionalnom principu, čime su sami stavili omču oko krhkog vrata njihovih prijedloga. Crtati bilo kakve karte u BiH znači podmetati klipove ozbiljnijim razgovorima o reformi i/ili preustroju, što smo mi u ES-u htjeli izbjeći.

Doduše, i sami smo svjesni bili da su okrupnjavanja kantona nužna, da su neke županije ili kantoni nesposobni i za lokalnu samoupravu, a kamo li za elemente „državne strukture“ ili „federalne jedinice“, ali smo se založili eksplicite samo  za preustroj Grada Sarajeva, te u tom kontekstu spomenuli i mogućnost udruživanja BP kantona sa sarajevskim, što je u Goraždu izazvalo ogorčenje. Nismo dirali u Mostar, izuzev što sam se i osobno zalagao dugo vremena da Mostar i doslovno bude glavni grad Federacije, kako bi se deprovincijalizirao i vratio samom sebi, ali sam od toga odustao u finišu, jer su se pojavili otpori toj ideji u ES-u.

Poslije svega postavlja mi se i samom pitanje: nije li sve ovo s radom ES-a bio veliki spin, u režiji američke administracije? Ponekad mi se, naime, čini da su i Amerikanci željeli samo potaći raspravu o Federaciji, rođenoj u Washingtonu kao bošnjačko-hrvatska federacija, kako bi vidjeli što je od nje nastalo nakon što se u tu njihovu konstrukciju interveniralo do 2008. godine, čak, 108 puta, i to ne na najs(p)retniji način.

U stvari je već Ustavotvorna skupština Federacije BiH usvojila 24 amandmana, pa potom Parlament Federacije njih sedam, što i nije upitno, ali jeste itekako prijeporno što su 78 amandmana prosto nametnuli „visoki predstavnici“ (Wolfgang Petritsch – 35 i Paddy Ashdown – 43), vodeći se kojekavim povlađivanjima domaćim akterima i onima iz Međunarodne zajednice. U javnosti se govori, doduše, o 109 amandmana na Ustav Federacije BiH, ali u stvarnosti bilo ih je 108, jer su se „ustavotvorci“ jednostavno zbrojili, pa preskočili broj 55 u ovom vrtoglavom nizu. Apsurd je, pak, savršen što su zastupnici u Federalnom parlamentu potom donosili zakone temeljem nametnutih amandmana „visokih predstavnika“, koje Parlament nikada nije potvrdio, pa su se svim time samo dodatno učvrstili paralelni svjetovi u Federaciji BiH!

Nije sve bilo u radu ES-a harmonično, ali nije ni crno-bijelo!

U ovoj prvoj kolumni iz niza u kojemu se želim pozabaviti „zamrznutim konfliktom“ u cijeloj BiH, dužan sam mojim čitateljima kazati da sam se u i ES-u ponašao kao neovisan stručnjak i slobodan čovjek, ne konzultirajući se ni s kim iz svijeta politike, tek tu i tamo s ustavnim stručnjacima od formata, primjerice s profesorom Zvonkom Miljkom s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru, biskupom Perom Sudarom (posjetio ga u društvu s Krešimirom Zubakom), ili intelektualcima neupitnog integriteta, jer mi je ta vrsta potpore bila nužna.

U ovomu prvom osvrtu na rad ES-a dužan sam kazati i da su se u radu ES-a osjetile podjele i po stručnoj i političkoj i nacionalnoj liniji, ali smo ipak, uspjeli funkcionirati kao stručni tim, primjerice formirati zajedničke polazne stavove i kritički raspravljati o bitnome. Logično je, naravno, i da se nismo slagali oko toga što je postdaytonska BiH u državnopravnom pogledu, jesu li njezini entiteti (i kantoni) i „državne strukture“, te oko „većinske demokracije“ i konsocijativne političke kulture utemeljene na konsenzusu, posebice oko toga što bi trebala biti uloga pojedinih domova u višenacionalnoj Federaciji i državi BiH, ili o podjeli nadležnosti između entiteta i kantona, o vetu i paritetu u radu Vlade Federacije, što je i  dovelo u konačnici do 15 fusnota  u „radnoj  osnovi“ novog „Ustava Federacije u BiH“.

Osobno sam se eksplicitno zalagao za balans između načela većinske i konsocijacijske demokracije, ukazujući kako je krajnje opasan zahtjev za ukidanjem entiteta ili kantona, odnosno Doma naroda u Parlamentu Federacije, pod geslom jednake važnosti glasa svakog građanina. Ali, bio sam u ES-u i među onima koji su sugerirali da se od Doma naroda ne pravi ponovno paralelni dom Zastupničkom domu, kao što je to urađeno u Washingtonu i u Daytonu, jer je njihova primarna funkcija zaštita vitalnih nacionalnih interesa (identitarnih, jezičnih, obrazovnih, ekonomskih i razvojnih), prevažnih za svakog građanina iz svakog političkog naroda u višenacionalnoj zajednici kakva je BiH. Moja je teza bila da su i washingtonski i daytonski sporazumi mirovni ugovori kojima nisu dorasle političke vođe zaraćenih bh. naroda.

U ovomu kontekstu sam veoma zahvalan Kreši Zubaku što se ponašao i tijekom izrade „kritičke analize“ i u pripremama preporuka za sarajevsku međunarodnu konferenciju  i tijekom izrade „radne osnove“ Ustava Federacije u BiH, kako smo predložili da se ubuduće zove Federacija BiH, iznimno meritorno. Vrlo sam zahvalan i svim članovima ES-a što smo se već u početku ujedinili oko formulacije da se građanstvo mora utemeljiti unutar oformljenih nacionalnih kolektiviteta u BiH, što podrazumijeva, naravno, da se istovremeno i na isti način govori i o ustavnopravnoj jednakopravnosti građana pripadnika nacionalnih manjina i građana koji se ne mogu ili ne žele identificirati s nacionalnom ili manjinskom pripadnošću. Time bi se nadišla u konačnici i potreba za kategorijom „ostali“.

U ovom ustavno-pravnom kontekstu sam i davao moj politološko-eurološki doprinos dekonstrukciji pervertiranih narativa o tomu što je BiH diljem Federacije. U dijelovima Federacije s dominantnim bošnjačkim većinama u javnoj raspravi su, naime, došle do izražaja mitološke konstrukcije o „jednosti“, o „temeljnom narodu“, o tisućgodišnjoj državnosti i političkom kontinuitetu u BiH, ma koliko BiH bila primjer diskontinuiteta i povijesnih rezova, dok se u dijelovima Federacije s hrvatskim većinama nije moglo previdjeti veliko nepovjerenje u Federaciju i nada u županijske ovlasti kao posljednju liniju obrane od unitarizacije Federacije.

Inače, kao politolog nužno razlikujem pojmove „županija“ i „kanton“: prvi je pojam nužno vezati za lokalnu samoupravu, a drugi koristiti kao osnovu federalnog sustava, bilo to kod nas ili u Švicarskoj. I u mojemu razumijevanju se oformljeni „paralelni svjetovi“ u BiH mogu i moraju nadvladati putem koncepta „političke zajednice“ ili  bh. demosa, to jest jednog političkog naroda u BiH, ali tako da se pođe od onoga što jeste: od oformljenih identiteta i paralelnih svjetova, kako bi se uopće stiglo jednog dana do „voljne nacije“ (Nationswillens), baš po uzoru na Švicarce. BiH potrebuje, dakle, međusobno priznanje i uvažavanje kako bi se naučila upravljati razlikama, te kako bi započela izgradnju voljne i funkcionalne političke zajednice. Baš u podijeljenoj BiH je na dnevnom redu čuveni imperativ Johna Stewarta Milla o „nužnosti pretvaranja zajedničkog života u vrlinu“!

(Ne)mogućnost konstitucionanog redizajna u BiH

Već u mojoj knjizi „Aporije multikulturalnosti u svijetu i kod nas“ (Rabic, Synopsis, Sarajevo, Zagreb, 2014.) objavljena je i završna riječ, koju sam imao čast izreći u ime ES-a na ceremoniji zatvaranja dvodnevne konferencije o preporukama Ekspertne skupine za ustavnu reformu Federacije BiH, održane u hotelu Sarajevo, 14. i 15. svibnja 2013. godine. Interesantno je da su je „logističari“ uvrstili u cijelosti na web stranicu posvećenu „ustavnoj reformi“ i radu Ekspertne skupine, zajedno s drugim važnim dokumentima.

Politička  korektnost je podrazumijevala da zahvalim prvo H. E. Patricku Moonu, što je uopće inicirao ustavnu reformu Federacije BiH. Bilo je krajnje vrijeme za remont Federacije, ili riječima Njegove Ekselencije – vrijeme je za bolju Federaciju, kazao sam u uvodu, poručivši onima koji gunđaju zbog njegove inicijative da se zapitaju: zašto je  nisu sami inicirali, ili već realizirali? Zahvalio sam i tadašnjem prvom čovjeku Delegacije EU u BiH H. E. Peteru Sorensenu za nešto uzdržaniju potporu ovom projektu, čime je, ipak, u ime Europske unije posvjedočio da  BiH u cijelosti može računati na svoju europsku budućnost. Zahvalio sam i svim pojedincima i udrugama koje su prijedlozima u pisanim oblicima ili u razgovorima s nama dali doprinos dijagnosticiranju problema i iznalaženju rješenja koja bi mogla voditi racionalnijem, konzistentnijem i demokratskijem ustroju Federacije.

Svi su oni – bili zainteresirani građani ili vršitelji  odgovornih političkih dužnosti u općinama, kantonima i na razini Federacije, bili nositelji pravosudnih funkcija ili ugledni članovi akademske zajednice, strukovnih ili nevladinih organizacija –  izravno doprinijeli da se namjeravana ustavna reforma smije već nazvati  reformom odozdo, a da naše preporuke budu legitimnije, stručnije i konzistentnije, ustvrdio sam isuviše preoptimistično na ovoj konferenciji u hotelu „Sarajevo“ u Sarajevu. Zapravo smo mi kao Ekspertna skupina samo moderirali mini javnu predustavnu raspravu, kako bi preporuke bile naoružane demokratskom legitimacijom.

Iskoristio sam i ovu prigodu da apeliram i na medije i svekoliku javnost da ovu ustavnu inicijativu prihvati kao šansu za prvu  domaću proeuropsku reformu, koja ne podrazumijeva pobjednike i gubitnike, jer bi od reforme trebali profitirati svi bosanskohercegovački građani, bili pripadnici konstitutivnih naroda, ili se ne mogli i ne htjeli takvima izjašnjavati. Uostalom, živimo u svijetu kulturološkog pluralizma i trans-nacionalnih socijalizacija i integracija, pa je krajnje vrijeme da se i u BiH pobjegne čim prije od sindroma jednosti, na jednoj, kao i od sindroma nijekanja bliskosti među nama, na drugoj strani.

Svi bismo se, zapravo, morali što žurnije ostaviti winner-loser logike, to jest isključivosti bilo koje vrste i početi se orijentirati prema vrijednostima nove paradigme – nenasilja, uvažavanja drugosti, višestrukih identiteta i dijaloške političke kulture! Apelirao sam već tada i izrijekom i na sve relevantne političke subjekte u Federaciji da učine ovu reformu svojom, da  žurno prionu  neodložnom poslu zvanom federalna ustavna reforma.

Apelirao sam i na sve prijatelje u svijetu da ne ostave ni Federaciju ni cijelu zemlju na cjedilu, nego da podupru kretanje BiH u pravcu europskih i euroatlantskih integracija putem niza temeljitih ustavnih pro-europskih reformi. Naglasio sam da se samo tako može spriječiti da  BiH ne ostane zamrznuti konflikt u srcu Europe, kako bi u konačnici mogla biti normalnom zemljom,  lijepom i u kulturološkomu i političkomu, koliko je danas samo u zemljopisnom pogledu. No, bili su to uzaludni apeli, prva „ustavna reforma odozdo“ je bila osuđena na neuspjeh!

Nesposobnost autorefleksije

U BiH je, nažalost, na djelu retradicionalizacija, koja ima za cilj održavanje paralelnih svjetova uz pomoć „kulture nadbijanja“ i po cijenu zaustavljanja kretanja u pravcu europskih i euroatlantskih integracija. I tako će i biti sve dok se i u akademskim i političkim narativima preferiraju metode političkoga, pravnog i kulturološkog nasilja, koje suspendiraju ili odlažu promišljanje i primjenu konsenzualnih metoda upravljanja razlikama. Zbog toga je primarna zadaća odgovornog narativa u društvenim znanostima propitati i dekonstruirati neadekvatne akademske narative i politike u BiH, bilo da su separatističkog bilo da su centralističkog,  odnosno patriotsko-unitarističkog naboja i sadržaja, posve svejedno.

Jedan od temeljnih problema u BiH je nesposobnost autorefleksije, uočio je već davno Ivan Lovrenović, otkuda i dolaze i već spomenuto „nadbijanje“ i pojednostavljivanje u izboru modela upravljanja našim razlikama, ma koje i kolike bile. One posve sigurno nisu velike kao u zapadnim useljeničkim zemljama, bilo da je riječ o višenacionalnim ili o  polietničkim zajednicama, govoreći jezikom kanadskog sociologa Willa Kymlicke. Upravo u višenacionalnim državama kakve su SAD i Kanada, Australija ili Novi Zeland se sve više upravlja razlikama suptilnim interkulturalnim i kozmopolitskim metodama, jer se postalo svjesno da model „melting pota“ ne isključuje, nego podrazumijeva i tzv. činiju ili zdjelu salate – „salad bowl“. Već od osamdesetih godina prošlog stoljeća se u višenacionalnim državama s autohtono oformljenim identitetima sve više primijenjuje „afirmative action“ ili „pozitivna diskriminacija“, i to ne samo za „first nations“, nego i  niz koloniziranih i useljeničkih zajednica, što i omogućuje u konačnici skladno koegzistiranje i prožimanje modela „taljenja identiteta“ i „činije salate“. (Politike novog američkog predsjednika Donalda Trumpa su, naravno, primjer katastrofalnog odstupanja ili poništavanja ovih vrijednosti.) I u tzv. polietničkim europskim državama, primjerice u Francuskoj i Njemačkoj, u kojima se politički život odvija temeljem načela građanske jednakopravnosti, njeguju se suptilne metode podrške manjinskim zajednicama u svrhu njihove brže integracije!

Iz različitih iskustava multikulturalnih, višenacionalnih i polietničkih zajednica proizlazi da je upravo u podijeljenim društvima s autohtono oformljenim nacionalnim identitetima, kakvo je i bosansko-hercegovačko, nužno pažljivo skrbiti o poštivanju i individualnih prava i sloboda svakog čovjeka i prava oformljenih, skupnih identiteta. Samo putem posebnih metoda upravljanja razlikama otvaraju se putovi pomirenja različitih interesa i volja kako bi Millova sentenca o  „nužnosti pretvaranja zajedničkog života u vrlinu“ postala stvarnost. A to je već priča o modelu „političke zajednice“ jednakopravnih građana svih identiteta u šansama!